Un paso relevante hacia la plena aplicación del Marco Regulatorio Eléctrico

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Por Juan Bosch*

 

El Ministerio de Energía y Minería publicó en Junio 2017 un borrador de la resolución que reglamentará el Mercado a Término de las Energías e invitó a hacer sugerencias.

Es muy positivo que se inicie este camino: la ley 27.191 garantizaba el libre acceso al mercado privado de energía renovable sin restricciones – cumplir la ley es, en sí mismo, algo básico y crucial que Argentina retome la senda del progreso.  También es muy bueno que se invite a los distintos actores de la industria a opinar sobre el borrador de regulación; es una práctica moderna y enriquecedora que permite lograr normas de mejor calidad. En tanto agente del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) que trabaja activamente en el mercado privado de energías renovables desde diciembre 2015, desde SAESA agradecimos y ejercimos la oportunidad de formular comentarios y propuestas al proyecto.

El fin de la emergencia eléctrica: Un marco factico insoslayable 

En diciembre de 2017 finaliza en Argentina el período de dos años de emergencia eléctrica (decreto 134/2015). En línea con la vocación de “normalizar” el funcionamiento del mercado eléctrico y sus instituciones, debemos tender al pleno cumplimiento del diseño regulatorio previsto en la ley 24.065.

La emergencia justificó  diversas medidas de coyuntura. El Ministerio de Energía (MINEM) y CAMMESA desplegaron notable hiperactividad para celebrar todo tipo de contratos de compra de potencia térmica, de energía térmica, de importación y compra de combustibles (gas natural, gasoil, fuel oil, LNG), entrega de combustibles a fasón a los generadores, fijar estándares de energía plus, prever bonificaciones transitorias a las tarifas eléctricas para determinados tipos de usuarios, regular individualizadamente a casi cada actor de la industria, y un largo etcétera. Una extensa y farragosa acción regulatoria, contractual, administrativa que podría justificarse bajo el paradigma de desactivar el caos heredado.

Es distinto el caso cuando se trata de dictar normas para el futuro del mercado eléctrico. Es fundamental que las reglas fijen con claridad un sendero previsible y conocido sobre los roles y responsabilidades de cada parte en el sector. No volver a un Estado hiperactivo que trabaja en soledad, permitir actuar a los privados, respetando la Ley.

Estas reglas de juego deben dar lugar a la normalización institucional de toda la industria. Donde cada agente realiza los actos que le son naturales y propios, en un equilibrio razonable. Corresponde al Ministerio de Energía fijar las reglas de juego claras, estables, transparentes y competitivas; al ENRE controlar su cumplimiento; a CAMMESA  ser un prolijo y eficaz administrador de las transacciones económicas entre agentes privados (sin tomar parte en dichas transacciones) y organizar el despacho según los principios de la Ley y la reglamentación vigente.

La inconveniencia de que los actores salgan de su cauce natural

En la medida en que el Ministerio de Energía y CAMMESA salen de su cauce natural, todo este equilibrio se desvirtúa. Valga un ejemplo que no por caricaturesco es del todo irreal. Con un Estado que ejerce un rol de comprador dominante de energía renovable, se podrían seguir muchas consecuencias negativas. Usando su autoridad regulatoria, podría obstaculizar el mercado de privados. Bastaría con que a los agentes privados que quieran generar, cogenerar u autogenerar, no se les habiliten los beneficios tributarios de la ley 27.191; o los ponga en inferioridad de condiciones para acceder a la capacidad de transporte eléctrico; o les aplique penalidades que no corren para quienes elijan como proveedor al Estado, aunque este incurra en idéntico incumplimiento.

Sin llegar a esos extremos, puede ocurrir que la obstaculización del mercado ocurra por omisión. La Autoridad podría simplemente no reglamentar las operaciones privadas durante años. No hace falta que haya una decisión premeditada: la enorme cantidad de trabajo que implica comprar y vender energía, podría materialmente impedir al Estado cumplir con su rol natural: el de fijar las reglas de juego para que los demás agentes actúen.

Dos comentarios fácticos 

La ley 27.191 dispuso que “todos los usuarios de energía eléctrica de la República Argentina” deben “alcanzar la incorporación mínima del ocho por ciento (8%)  del total del consumo propio … con energías proveniente de fuentes renovables al 31 de diciembre 2017”. El cumplimiento de este objetivo puede hacerse por vía de las Compras Conjuntas del Estado (CCE), o por vía del mercado entre privados. Dos comentarios marco al respecto.

Las CCE no cumplirían en tiempo los objetivos de la Ley 27.191. 

La gestión realizada desde las CCE es de un notable éxito y merece todo el reconocimiento. Pero aún con esa loable gestión, con ese enorme esfuerzo, con recursos calificados, con todo el apoyo del Estado Nacional detrás, garantías de organismos internacionales y el apoyo del “riesgo soberano”, lo cierto es que el mecanismo de las CCE no cumpliría en tiempo al primer escalón de renovables.

Si bien los Contratos firmados no se publicaron (solo accedimos al resumen público), la información pública permite estimar que las CCE, materializadas en RENOVAR 1,0 y 1,5, sumadas a toda la energía renovable ya existente en Argentina, alcanzarán a suministrar el 8% de la energía consumida en el país recién hacia el año 2020, no en el año 2018 como preveía la Ley. Esta estimación asume que todos los contratos adjudicados se firman y cumplen en tiempo y forma.

La opción de los GU por el mercado privado no puede ser condicionada ni obstaculizada en modo alguno.

El art. 10 de la ley 27.191 habilita al Gran Usuario con consumos superiores a una potencia media de 300 kW (en adelante GU) a comprar energía renovable a través de un acuerdo entre privados. Y expresamente prevé que ninguna norma podría obstaculizar ese derecho ni siquiera transitoriamente. Pese a esta norma, en los hechos, desde octubre 2015 a la fecha este derecho no pudo practicarse. Más aun, según se desprende de la regulación propuesta, se cumplirán dos años de vigencia de la Ley, sin que los GU tengan reconocido en la práctica este derecho.

Rasgos salientes de la esperada reglamentación 

Sobre la base de esta introducción y hechos, se esbozan cuestiones que sería bueno incluir en la reglamentación a punto de dictarse.

A. Eliminar los impedimentos para contratar entre privados: Debe evitarse cualquier tipo de barreras que se puedan transformar en obstáculos permanentes o transitorios para el pleno ejercicio de este derecho. Conviene ser muy cuidadoso a la hora de crear nuevos registros, exigir habilitaciones que no sean de absoluta necesidad. De hecho, lo apropiado es que se habilite de inmediato y sin restricciones, ni aún provisorias (art. 10 ley 27.191) la celebración de contratos entre privados.

B. Definición clara, concreta y estable de las opciones concretamente disponibles: La reglamentación debe detallar en forma clara, concreta y con parámetros estables a lo largo del tiempo, cuáles son los derechos y obligaciones de los consumidores que opten por las CCE.

La publicación de las cantidades de energía en cada período anual a suministrar, discriminando los precios pactados para cada cantidad y contrato, los ajustes aplicables año tras año a dicho precio, los cargos de administración, comercialización, Foder, potencia que se añaden, echaría luz imprescindible para una opción serena y libre.

C. Iguales penalidades para los mismos incumplimientos: En virtud del principio de igualdad ante la ley, con independencia del proveedor de energía renovable que elijan, todos los consumidores deben tener igual trato. Los GU que deben contar con un régimen de penalidades razonable y que de incentivos y oportunidades para cumplir con la Ley 27.191. Y este régimen debe ser igual para todos los GU, con independencia de si eligen el mercado privado o las CCE. Discriminar en virtud de quien provee el suministro no es posible bajo nuestro orden constitucional. En esta materia, SAESA presentó una propuesta que podría fijar incentivos útiles para agilizar la inserción de renovables.

D. Iguales derechos de acceso a la red de transmisión: En similar sentido, debe darse idénticos derechos de acceso a la red de transmisión eléctrica de Argentina, que se rige por el principio de acceso abierto y despacho económico previsto a nivel legal que no puede ser modificado por normas inferiores. Otorgar una posición de privilegio a favor de la energía comprada por el Estado no sólo implica un cambio de las reglas de juego post licitaciones.

Además afectaría la igualdad ante la ley, el acceso abierto y lo establecido en el art. 10 de la ley 27.191. Y desincentiva las inversiones privadas, mucho más dinámicas y ágiles que las que se basan en negocios con el Estado.

E. Iguales derechos y obligaciones para todas las categorías de usuarios: Permitir que los GU puedan adherir a las CCE, pero salirse de ellas a medida que quede claro que tales compras, tiene serios inconvenientes. Parece afectar igualdad ante la ley al castigar a los usuarios cautivos de las jurisdicciones adheridas a la Ley 27.191. Y además, impide en los hechos que el Estado pueda continuar con las CCE. Porque no sabrá para qué demanda ni qué cantidad de energía debe adquirir. Si todos los GU salieran de las CCE, podría ocurrir que la energía ya adquirida por las CCE sea superior a la que la demanda cautiva (adherida) requiere.

Resumiendo, permitir que el Estado ser “juez y parte” lleva siempre a tensiones, a esta natural tendencia de inclinar la balanza a favor de quien regula. Por eso, cuando se dictan normas de alcance general, es fundamental respetar la distribución de roles y el equilibrio establecido en la Ley 24.065.

* Presidente de Saesa

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